Я должен буду снова вернуться на некоторые из тех путей, на какие мне уже приходилось вступать ранее. Я должен буду излагать многие предметы уже известные. Знаю, что, поступая таким образом, я подвергаюсь упрекам читателя. Но важность предмета, о котором мне надо будет сказать, служит для меня извинением. Я предпочитаю лучше иногда повторяться, чем остаться непонятым, и скорее желаю повредить автору, чем его предмету.
Законодатели, создавшие конституцию 1789 года, стремились к тому, чтобы дать союзной власти отдельное существование и преобладающую силу.
Однако они были ограничены условиями задачи, которую им предстояло разрешить. Им не было поручено установить правление у одного народа, но установить правила для ассоциации нескольких народов; и каковы бы ни были их желания, все же они должны были прийти к разделению права верховной власти.
Чтобы уяснить, в чем состояли последствия этого разделения, необходимо рассказать о различных действиях верховной власти.
Есть предметы национальные по своей природе, то есть такие, которые принадлежат не иначе как всей нации в ее целости и которые могут быть доверены только человеку или собранию, наиболее полно представляющему весь народ. К числу таких предметов я отношу войну и дипломатию.
Есть другие, по природе своей имеющие провинциальный характер, то есть которые важны лишь для известных местностей и не могут быть как следует обсуждаемы иначе как на месте. Такова, например, общинная смета.
Бывают такие предметы, которые имеют смешанный характер, они национальны в том смысле, что представляют интерес для всех отдельных лиц, составляющих нацию; они провинциальны, потому что нет необходимости всей нации заботиться о них. Это, например, права, определяющие гражданское и политическое положение граждан. Не существует общественного строя без гражданских и политических прав, поэтому права эти представляют равный интерес для всех граждан; но для существования и благосостояния нации не всегда нужно, чтобы эти права были единообразны, а следовательно, нет необходимости и в том, чтобы они установлялись центральной властью.
Итак, между предметами, которыми занимается верховная власть, существуют две необходимые категории: они встречаются во всех правильно устроенных обществах, каково бы ни было основание, на котором установлен был общественный договор.
Между этими двумя крайними пунктами находятся в виде неустановившейся массы предметы общего характера, но не национальные, которые я назвал смешанными. Поскольку они не есть исключительно национальные, ни вполне провинциальные, то заботы о них могут быть предоставлены или национальному, или провинциальному правительству в зависимости от соглашения вступающих в союз, причем в обоих случаях цель ассоциации все-таки достигается.
Чаще всего отдельные лица объединяются для сформирования верховной власти и их собрание составляет народ. В таком случае ниже данного ими себе общего правительства встречаются только индивидуальные силы или коллективные власти, каждая из которых представляет собой лишь самую незначительную часть верховной власти. Тогда наиболее естественным является возложить на общее правительство управление не только предметами по существу своему национальными, но и большей частью тех смешанных предметов, о которых я говорил выше. Местные власти ограничиваются той долей верховенства, какая необходима для их местности.
Порой в силу факта, существовавшего раньше ассоциации, верховная власть оказывается составленной из политических единиц, имеющих уже организацию; тогда бывает так, что провинциальное правительство берет на себя заботу не только о предметах по природе своей исключительно провинциальных, но также и обо всех или определенных смешанных предметах, о каких я говорил. Поскольку вступившие в союз нации, которые раньше своего соединения сами были единицами, имевшими верховную власть, и которые, хотя и соединились, но продолжают представлять значительную долю верховной власти, не имели в виду уступать общему правительству ничего, кроме пользования необходимыми для Союза правами.
Когда национальное правительство, независимо от прав присущих его природе, обладает правом распоряжения по смешанным предметам верховной власти, тогда оно получает преобладающую силу. Оно не только само имеет много прав, но все те права, которых оно не имеет, находятся от него в зависимости, и можно опасаться, чтобы оно не отняло у провинциальных правительств даже их естественных и необходимых привилегий.
Напротив, когда правом распоряжаться смешанными предметами наделено провинциальное правительство, то в обществе господствует противоположная тенденция. Преобладающая сила находится тогда не в нации, а в провинции; и можно бояться того, что у национального правительства будут наконец отняты привилегии, важные для его существования.
Следовательно, единичные народы склонны к централизации, а конфедерации – к распаду.
Остается только применить эти общие положения к Американскому Союзу.
Отдельным штатам принадлежало право распоряжаться чисто провинциальными вопросами.
Сверх того они же удержали за собой право определять гражданскую и политическую правоспособность граждан, установить правила для взаимных отношений отдельных лиц и отправлять правосудие, – права по природе своей имеющие общий характер, но не принадлежащие национальному правительству.
Мы видели, что союзному правительству была передана власть распоряжаться от имени всей нации в тех случаях, когда она должна была действовать как один человек. Оно представляло нацию перед иностранцами, направляло общие силы против неприятеля. То есть заведовало теми предметами, которые я назвал исключительно национальными.
При этом разделении верховных прав сначала кажется, будто часть, принадлежащая Союзу, больше той, которая принадлежит штатам, но более внимательное рассмотрение данной проблемы доказывает, что на деле она меньше.
Правительство Союза выполняет более обширные задачи, однако деятельность его редко бывает заметна. Провинциальное правительство решает не столь крупные вопросы, но работает постоянно и заявляет о своем существовании.
Правительство Союза охраняет общие интересы страны, но общенародные интересы имеют лишь сомнительное влияние на счастье отдельных лиц.
Напротив, дела, касающиеся провинции, явно влияют на благосостояние живущих в ней.
Союз охраняет независимость и величие нации, которые не касаются непосредственно частных лиц. Штат поддерживает свободу, определяет права, охраняет имущество, жизнь, всю будущность каждого гражданина.
Союзное правительство находится вдали от своих подданных, провинциальное правительство доступно всем. Стоит только возвысить голос, чтобы быть им услышанным. Центральное правительство отражает стремления нескольких людей высшего порядка, желающих управлять им; на стороне провинциального правительства находятся интересы второстепенных людей, рассчитывающих получить власть только в своем штате, и они-то, находясь ближе к народу, оказывают на него серьезное влияние.
Американцы могут гораздо больше ожидать и опасаться от штата, чем от Союза, а потому, следуя естественному движению человеческого сердца, должны иметь гораздо более живую привязанность к первому, чем к последнему.
В этом отношении привычки и чувства согласуются с интересами.
Когда нация, составляющая одно целое, раздробляет свою верховную власть