Актуализация институционального подхода в работах ученых 1980‑х годов, вероятно, подтолкнула известного историка Моше Левина отнестись серьезнее к проблеме департаментализма. Изучая команду реформаторов в книге «Феномен Горбачева» Левин назвал «ловушку ведомственности», в которую попала партия, главным вызовом для нового руководителя страны. Он определил ее как «болезнь департаментализма», лежавшую в основе сбоев экономики и политики и поразившую механизм управления в национальном масштабе[156]. Детализируя поломки системы, ученый во многом повторял оценки советских газет. Например, Левин фиксировал пагубное воздействие ведомственности в городах, расположенных на территориях нового промышленного освоения (таких, как Братск). В этих районах деятельность различных ведомств вела к разделению населенных пунктов на «разобщенные и плохо управляемые „микрогорода“» (microcities). Журналисты называли их «производственными поселками» (manufacturing villages), в то время как научная литература именовала «ведомственными пятнами» (departmental blurs). В ответ на такую «рассогласованность» (rassoglasovannost’) советские граждане голосовали ногами и уезжали из новых промышленных районов[157]. Одновременно с этим историк видел в ведомственности причину экологических проблем и катастроф. В конечном итоге он давал неутешительные рекомендации: «Весь механизм экономического надзора неисправен и должен быть заменен», поскольку «проблема не ограничивается экономической системой»[158].
После распада Советского Союза многим исследователям стало очевидно, что система советских индустриальных ведомств пережила крах государства и его командной экономики. Этот факт еще больше актуализировал проблематику ведомственности в советской истории. В 1993 году в свет вышла монография английского политолога Стивена Уайтфилда «Промышленная власть и Советское государство», в которой было показано, что Фортескью и другие ученые недооценили силу промышленных министерств в национальном масштабе[159]. В этой книге Уайтфилд превратил «ведомственность» в полноценную аналитическую категорию. При этом исследователь описывал vedomstvennost’ как сложное явление, которое артикулировалось через понятия департаментализма, министериализма, технократизма и локализма (местничества). Сама ведомственность представляла собой «реальное поведение министерств» и их способность (используя систему госконтроля) переступать через государственные интересы в ходе преследования «реальных» интенций «своего» министерства. Так, ведомственность превращалась в действительную власть / инструмент доминирования ведомств в советской системе[160].
Уайтфилд выделил четыре разновидности ведомственности. Организационная (organizational) ведомственность означала полномочия министерств в определении юрисдикции своих собственных предприятий, приводившей к доминированию организационных критериев над рационально-экономическими (экономические реформы 1965 и 1973 годов). Производительная (productive) ведомственность интегрировала сложный комплекс отношений при разделении административных функций министерств и реальных производств. В таком случае она была стремлением к расширению непрофильных производств, монополии на знания о фактической работе филиалов и обретению собственной сети поставок (автаркические тенденции). Технологическая (technological) ведомственность являлась попыткой справиться с усложнением научно-технических процессов путем создания новых министерств, а также противодействием инновациям, ввиду дороговизны внедрения новых технологий. Межминистерская (inter-ministerial) ведомственность проявлялась в условиях неспособности профильного министерства обеспечить контроль за формально подведомственными ему ресурсами и продукцией другого ведомства[161]. Все это ведомственное разнообразие позволяло министерствам максимизировать свои преимущества, минимизировав возможность доминирования иных (в том числе государственных) интересов. Промышленные субъекты контролировали ключевые ресурсы, а министериализм как практика отстаивания «реальных интересов» ведомств укоренился «в сердце» советской системы[162].
Таким образом, в схеме Уайтфилда советские промышленные министерства представляли собой самостоятельные политические институты / акторов-гегемонов (hegemonic actors), определявшие лицо советской политики. По его мнению, доминирование в советской политической «игре» определялось возможностью контроля над министерским аппаратом на уровне министров и их заместителей. При этом критерием их успеха выступала степень реализации ведомственных интересов. В результате была сформирована амбивалентная ситуация. С одной стороны, министерская власть была главным источником стабильности государства, поскольку предоставляла механизм инкорпорации общественных элементов в советскую систему, но с другой – перманентный конфликт министерств со «слабыми» политиками, сдерживающими их деятельность, вел к неустойчивости[163].
Уайтфилд описал историю этого противостояния в Советском Союзе. Изначально промышленные министерства были созданы «политиками» как агентства, которые действовали в качестве их инструментов. Однако в ходе «переходного периода» 1921–1938 годов министерства приобрели полномочия самостоятельных политических субъектов. Советские руководители от Сталина до Горбачева организовывали антиминистерские кампании (anti-ministerialism), но последовательно терпели неудачи в своих усилиях подавить ведомственность. Примечательно, что первым поражение в этой борьбе потерпел Сталин, который не смог искоренить ее даже посредством Большого террора и в итоге увеличил число министерств к концу 1930‑х годов. Поражение Сталина привело к установлению «министерского социализма» (ministerial socialism), или «министерского режима» (ministerial regime), существовавшего до конца истории СССР[164]. В позднесоветский период партийные руководители выработали три основные стратегии в противостоянии власти министерств. Во-первых, упразднение ограничивавших действия политиков институтов в целях получения прямого экономического контроля (Хрущев). Во-вторых, расширение регулятивных полномочий в рамках «игры „принципал-агент“» (Брежнев). В-третьих, поиск новых форм легитимации и новых институтов (Горбачев)[165]. Таким образом, роль патрон-клиентизма в концепции «министерского режима» была сведена к одной из защитных стратегий находящейся в «слабой» позиции политической элиты. Напротив, Уайтфилд показал феномен ведомственности как фундаментальный фактор создания и распада советской государственности: «Однако, как министериализм скреплял старую политическую и социальную систему, так и следующий виток антиминистериализма разделил перестройку и Советский Союз на части»[166].
Наиболее последовательная критика подхода Уайтфилда была высказана английским историком Йорамом Горлицким. Он считал, что практика делегирования власти министерствам не была ключевым основанием системы, а скорее выступала одним из «источников слабости» политической элиты, наряду с отсутствием «общественного пространства». Горлицкий разглядел в «антиминистериализме» комплексную единую стратегию политиков «по решению повторяющейся проблемы узурпации власти министрами»[167]. Принципиальная разница позиций ученых заключалась в дескрипции истоков этой ведомственной «узурпации». По мнению Горлицкого, подобная активность исходила не от глав ведомств и их заместителей, а от «низших партийных и министерских чиновников, которые считали, что министерская система стала безнадежно сверхцентрализованной при позднем сталинизме»[168]. В реалиях реформы 1957 года бюрократы среднего и низшего звена представляли самостоятельную самоорганизующуюся силу, обеспечивавшую поддержку политикам (Хрущеву), неспособным найти ее в «общественном пространстве». Трактовка Й. Горлицкого продолжала давний советологический поиск «реальных линий» власти в советской политико-экономической реальности, последовательно уводя его от надзорных суперведомств (Э. Рис, П. Грегори) и массы «индустриальных министерств» (С. Уайтфилд) в недра отдельных ведомственных субъектов. Побочным эффектом такой критики выступало падение роли ведомственности как институционализированного «сверху» явления/инструмента власти в пользу инициатив «снизу» – со стороны «маленьких» бюрократов отдельных ведомств.
Однако в середине 1990‑х годов ведомственное направление получило наибольшее распространение и влияние в историографии. Одним из главных авторов, изучающих советскую историю через ведомственный фокус, оставался Эдвард Рис. В 1995 году ученый опубликовал монографию «Сталинизм и советский