Такая активность законодателей в отношении текста КоАП РФ может быть объяснена, в частности, тем, что объективно административное право (как и административное законодательство) представляет собой достаточно подвижную и динамичную отрасль, в отличие, например, от традиционно более стабильного государственного (конституционного), гражданского или уголовного права и законодательства.
Определяется это исторически сложившейся «служебной» ролью административного права и законодательства, зависящих более, чем другие отрасли, от изменений в государственной внутренней политике, а также динамизмом их развития и сложностью внутренней структуры, проистекающими, в свою очередь, из традиционного многообразия публичных отношений в сфере государственного управления, форм и методов деятельности органов исполнительной власти.
Так, продолжающийся процесс формирования и развития современной системы федерального законодательства и механизмов правового регулирования в различных областях обусловливает необходимость регулярного уточнения составов многих административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ. Поэтапная реализация административной реформы отражалась на системе и компетенции федеральных органов исполнительной власти, что приводило к необходимости постоянного уточнения и корректировки полномочий отдельных органов и должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, и т. д.
Подтверждением изначального недостатка концепции максимальной централизации на федеральном уровне механизма регулирования административной ответственности является и активное нормотворчество субъектов РФ, направленное как на восполнение пробелов КоАП РФ, так и на уточнение и конкретизацию составов административных правонарушений и мер ответственности за них.
Существенными факторами, снижающими эффективность функционирования действующей системы законодательного регулирования административной ответственности, являются также накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях.
В связи со всем этим комплексом проблем стала все более актуальной и очевидной задача серьезного анализа и частичной ревизии действующей концепции и содержания законодательства об административной ответственности с учетом выявившихся тенденций и закономерностей развития нормотворческой и правоприменительной практики в административно-деликтной сфере.
Учитывая накопившиеся проблемы применения КоАП РФ и назревшую необходимость «чистки» практически всех разделов кодекса после внесенных в него многочисленных и зачастую противоречивых изменений и дополнений, речь должна идти о подготовке на комплексной основе новой редакции этого кодекса.
Предложение о необходимости новой кодификации федерального законодательства об административных правонарушениях и подготовки в связи с этим новой редакции КоАП РФ автором данного исследования было впервые высказано и обосновано еще в 2012 г. в профильном федеральном журнале «Административное право и процесс»[162].
Уже тогда очевидными для специалистов по административной ответственности стали объективно назревшие за первые десять лет правоприменения норм КоАП РФ изменения и коррективы, направленные на совершенствование и адаптацию к изменившимся условиям как концепции, так и содержания рассматриваемого федерального кодифицированного акта об административной ответственности.
Спустя еще девять лет автор только утвердился в обоснованности своих предложений. Так, концептуальное редактирование кодекса предполагает коррекцию прежде всего содержания Общей части КоАП РФ.
1. Требуют уточнения важнейшие положения административно-деликтного законодательства о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в регулировании сферы административной ответственности. Имеется в виду уточнение критериев такого разграничения и необходимость децентрализации установления мер административных наказаний по гораздо большему числу составов проступков (прежде всего незначительных) с сохранением при этом в КоАП РФ единых концептуальных основ механизма административной ответственности и общего процедурного механизма производства по делам об административных правонарушениях.
2. Нуждается в критическом переосмыслении положение КоАП РФ о принципе презумпции невиновности (с учетом изменений, внесенных в первоначальную редакцию ст. 1.5) для определения концептуальных перспектив его сохранения, коррекции либо исключения[163] применительно к административно-деликтной сфере отношений.
3. В части концептуальных положений о субъектах административных правонарушений необходимы:
— разграничение и уточнение понятий «должностное лицо» и «лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица» как самостоятельных субъектов административных правонарушений с исключением путаницы по видам назначаемых наказаний должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;
— значительное расширение оснований для привлечения субъектов административных деликтов со специальной правосубъектностью не к дисциплинарной ответственности, а к административной ответственности на общих основаниях;
— уточнение административно-деликтного статуса юридических лиц и конкретизация признаков и формы их вины.
4. Важное значение для повышения эффективности мер административной ответственности имеет задача концептуальных коррективов института административных наказаний по следующим направлениям:
— обеспечение в санкциях статей Особенной части, наряду с принципом соответствия наказания совершенному нарушению, также принципа «соотносимости» (адекватности) различных альтернативных видов санкций и их размеров (сроков) применительно к конкретным составам административных правонарушений;
— сохранение и развитие в КоАП РФ такого главного, на наш взгляд, и в значительной мере определяющего специфику административной ответственности профилактического вида административного наказания, как предупреждение;
— расширение и дифференциация возможностей и оснований применения самого распространенного вида административных наказаний — денежных штрафов на основе заимствования давно уже оправдавшего себя в зарубежной практике опыта обеспечения принципа «неотвратимости» исполнения этого наказания вместо «тупикового» пути бесконечного повышения максимальных размеров штрафов;
— исключение из перечня мер административной ответственности наказания в виде краткосрочного лишения свободы (ареста), как чуждого данному виду юридической ответственности и противоречащего положениям международно-правовых актов применительно к незначительным правонарушениям (проступкам);
— восстановление — в качестве реальной альтернативы ареста — такой эффективной «перевоспитательной» меры наказания за наиболее серьезные административные правонарушения, как исправительные (или общественные) работы, с четкой регламентацией порядка исполнения этой проверенной временем, а также советским и зарубежным опытом меры административной ответственности;
— уточнение понятия «дисквалификация», а также критериев назначения этого административного наказания с его распространением на все категории должностных лиц органов исполнительной власти, полномочных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях и проводить по ним административные расследования, за фальсификацию ими процессуальных документов и иные грубые нарушения процессуальных требований КоАП РФ;
— критическая оценка и уточнение перечня оснований и критериев для применения и определения сроков наказания в виде административного приостановления деятельности в целях дифференциации сроков применения этой меры ответственности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ввиду различных экономических последствий ее применения для этих субъектов административных деликтов.
5. Назрела также актуальность разрешения проблемы «исключений из общих правил» применительно к исчислению сроков давности привлечения к административной ответственности по конкретным категориям дел об административных правонарушениях в ст. 4.5 Общей части, где перечень таких исключений за прошедшие после принятия КоАП РФ годы оказался расширен втрое и продолжает пополняться.
С учетом множества изменений и дополнений, внесенных за 19 лет действия кодекса в Особенную часть КоАП РФ, по ее содержанию также накопилось много серьезных проблем.
В связи с этим представляется необходимым:
— уточнить концептуальные критерии внутренней организации массива действующих норм Особенной части, которая на момент принятия КоАП РФ была сформирована одновременно по нескольким критериям (тематическому, отраслевому и предметному), что привело к методологической путанице в классификации и распределении различных видов и групп норм о